Владимир Шумилов
-11
All posts from Владимир Шумилов
Владимир Шумилов in Владимир Шумилов,

Новая номенклатура: от Брежнева к Сталину

Политолог Николай Петров о принципах новой кремлевской системы воспроизводства кадров

Новая вождистская легитимность Путина объективно снижает роль бюрократии

Часто можно услышать, что в нашей стране нет политической элиты, поскольку «какая же это элита»? Политологи могут говорить, что обывательский подход здесь неуместен и что элита согласно функционалистскому определению – это те, кто принимает участие в выработке значимых для системы решений. Важно, однако, откуда изначально берется элита и как она воспроизводится. Что касается воспроизводства, то, не вдаваясь в детали, можно упрощенно различать два полюса: на одном – «элиту», на другом – «руководящие кадры». Элитой нельзя назначить, а статус руководителя, наоборот, дается и забирается вместе с должностью. Элиты выращиваются и воспитываются, часто на протяжении многих поколений, а кадры подбирают и куют.

Наследие Брежнева

В 1990-е гг. наша политическая система проделала большой путь от советской кадровой (номенклатурной) до гибридной с существенными элементами элитной, а затем движение пошло в обратную сторону. Особенно большой рывок назад был сделан в последние пару лет, после чего черт элитной системы стало намного меньше, а кадровой больше и систему с полным правом можно назвать неономенклатурной (ННС). Важно и то, что если до недавних пор система действовала в интересах бюрократии (брежневский вариант), то теперь все больше в интересах лидера (сталинский).

В ННС, как и в старой номенклатурной системе (НС), нет на деле права собственности, оно де-факто имеется у системы в целом, а не у индивида, который получает лишь право распоряжаться собственностью – государственной или частной, и сама собственность может перераспределяться в интересах системы. Вход в систему и выход из нее затруднены: попасть непросто, зато, попав и действуя по правилам, человек почти гарантированно не ухудшит своего положения независимо от результатов работы. Главное, чего требует система, – безусловная лояльность и выполнение всех приказов вышестоящего руководства. В советское время это было коллективное руководство, в наше – более персонифицированная вертикаль власти, замыкающаяся на персоне президента. В случае неукоснительного выполнения внутренних правил человек получает послабления в отношении правил внешних – вплоть до иммунитета от уголовного преследования за многие преступления. В отношении изгнанных из номенклатурного рая работает формула «остальным – закон». Льготы и привилегии, как официальные, так и нет, включая право на коррупционную ренту, – неотъемлемая часть НС, механизм обеспечения лояльности самой системе и вышестоящему начальству. Их, включая разного рода надбавки, премии, машины-квартиры и определенный иммунитет, можно лишиться полностью или частично, нарушив правила игры.

Именно становлением и укреплением ННС объясняются многие черты нашего политического развития. Так, выборы с не заданным заранее результатом противоречат принципам единоначалия и субординации. Для номенклатурной системы они противоестественны, поэтому чем сильнее система, тем слабее выборы. Еще относительно честные выборы ННС может позволить, но никак не справедливые, в лучшем случае по модели нынешних губернаторских. Федерализм несовместим с иерархичностью и централизмом, поэтому и остался в основном только в названии страны.

Все бы хорошо, но в отстроенной во многом заново системе не оказалось механизма воспроизводства, который в классической НС состоял из двух функциональных блоков: 1) отбор новых кадров и 2) чистка существующих. Чистки в НС – это не эксцесс, а системный механизм, которого до недавнего времени ННС была лишена. Существующая бюрократия, естественно, не хочет ни того ни другого и всячески сопротивляется попыткам их внедрить. Это было хорошо видно при попытке запустить систему кадрового резерва: если на самом верху что-то работало – «для себя», то уже в регионах и ведомствах нет – это ведь «против себя». Однако новая вождистская легитимность Путина объективно снижает роль бюрократии, превращая ее в более инструментальную.

Чекистский крюк

Выстроенная за последние годы ННС во многом повторяет сталинскую, однако учитывает новые квазирыночные реалии. Она оказалась отстроена в основном по старым лекалам, но с другого угла – чекистского, а не орготдела партаппарата, как раньше. С изощренными практиками контроля, но без массового просеивания и подготовки кадров, с менее формализованной институционализацией и отсутствием коллективного руководства. Но на одном контроле далеко не уедешь. Особенно в ситуации, когда привычный для системы modus vivendi с перераспределением растущей сырьевой ренты себя исчерпал и системе так или иначе предстоит перейти в движение. Сегодня же система не способна себя воспроизводить и во многом оказывается разовой – требующей масштабной трансформации при смене лидера.

У старой НС были две системообразующие вертикали: чекистская и партийная. Именно партийная занималась отбором и подготовкой кадров для НС в целом. Занимается этим и чекистская, подмявшая под себя партийную, но в своем специфическом ключе – инициативников ведь там не любят. Четыре новых врио губернаторов могут служить хорошей иллюстрацией. Трое из них – калининградский, ярославский и кировский – продукты чекистской вертикали, один – севастопольский – партийной. Он инициативник, еще времен полпреда Кириенко, когда проходили открытые конкурсы на замещение должностей главных федеральных инспекторов. Впрочем, нет сомнения, что рядом с ним уже есть и кто-то от чекистов.

Как нынешняя система сама может пытаться решить кадровые проблемы? Расширять практику создания фарм-клубов вроде ОНФ или АСИ для подготовки / смотрин перспективных кадров; использовать с той же целью праймериз «Единой России» и новый депутатский корпус; расширять практику кадрового десанта из наиболее близких властным элитам корпораций, таких как ФСБ и ФСО; использовать клиентеллы Сергея Чемезова, Сергея Шойгу и, возможно, других фигур ближнего путинского круга, влияние которых растет. Собственно, мы это и видим в серии назначений 2016 г.

Из 13 серьезных кадровых назначений 2014 г. в 12 случаях были назначены внешние по отношению к структуре / корпорации люди, и лишь в одном случае (Олега Савельева на новый пост министра по Крыму) назначение можно считать внутриправительственным. При этом назначенцы в администрацию президента (АП) пришли из Внутренних войск (Сергей Меликов, Николай Рогожкин), ФСО (Александр Колпаков) и Минобороны (Николай Аброськин, Олег Белавенцев), а в правительство – из «Ростеха» и структур, с ним связанных (Алексей Алешин, Константин Бусыгин, Олег Сафонов), ФСО (Виктор Золотов), Счетной палаты (Игорь Васильев), Минсельхоза (Илья Шестаков), губернаторского корпуса (Лев Кузнецов).

Из 18 важных назначений 2015 г. внешние и внутренние оказались в равной пропорции. При этом из четырех внешних назначенцев в правительстве двое пришли из СФ (Любовь Глебова) и ГД (Сергей Баринов), один из ФСБ (Олег Сыромолотов) и один из губернаторского корпуса (Александр Ткачев). Внутренние назначения практиковались в АП, ФСБ и в корпорациях, контролируемых правительством.

Для 14 ключевых назначений января – июля 2016 г. пропорция 50:50 сохранилась: семь назначенцев можно считать внутренними, семь – внешними. Роль кадрового резерва при внешних назначениях помимо АП (Антон Устинов, Владимир Булавин, Сергей Меликов) сыграли «Ростех» – Минпром (Дмитрий Овсянников), «Норникель» (Дмитрий Пристансков), Сбербанк (Сергей Горьков). Интересно, что при этом почти половина из внешних назначенцев 2014 г. от силовиков либо ушли, как Рогожкин, либо, как Меликов, Белавенцев, Золотов, Васильев, сменили место или даже профиль работы. В их случае это скорее кадровые комбинации и многоходовки, чем эффект отторжения.

Стратегические риски

В состоянии ли система, не открываясь, а используя лишь внутренние резервы, подобно Мюнхгаузену, вытащить себя из трясины? Процесс пошел довольно активно и на первый взгляд без серьезных эксцессов. Это показывает, что Кремль понимает растущие риски и пытается играть на их снижение. Похоже, мы сегодня видим не просто разрозненные, реактивные кадровые перестановки, а вполне логичную и последовательную стратегию, не важно, развертывается она по изначальному плану или ad hoc, но в условиях, когда мощные силовые линии все равно ориентируют отдельные металлические опилки нужным для системы образом. В 2014 г. с активным участием силовиков и правоохранителей произошли масштабные кадровые перестановки в целом ряде правительственных агентств и служб: Ростехнадзоре, Росгранице, Росрыболовстве, Ростуризме, Росреестре. Это стало отчасти переделом контроля за значительными финансовыми потоками. В прошлом году перестановки под давлением в разного рода правительственных агентствах и фондах продолжились, но пришел черед и госкомпаний – РЖД, «Русгидро», «Росэнергоатома». В этом году, который еще далек от окончания, серьезные кадровые пертурбации затронули не только Внешэкономбанк и Федеральную таможенную службу, куда были присланы внешние управляющие, но и весь силовой блок. В Минобороны, ФСБ, Генпрокуратуре и СКР произошли подвижки в руководстве при сохранении глав; в ГРУ, ФСО и СБП сменились главы; ФСКН и ФМС ликвидированы как самостоятельные структуры; в МВД помимо подвижек в руководстве произошли и серьезные изменения состава / структуры.

Чего ждать дальше? Стоим ли мы в конце или еще в начале кадровой перестройки? В одной логике система перестроилась с учетом новых реалий, и в первую очередь изменений в экономике, связанных с кризисом. В этой логике уже произведены масштабные зачистки, перераспределены потоки, снижена на время коррупционная рента и выкроены определенные дополнительные финансовые ресурсы. После этого зачищены те, кто чистил, и отчасти восстановлено равновесие в сложносоставном силовом блоке. Дальше вторичные толчки еще будут некоторое время продолжаться – за базисом их испытает и надстройка в лице политической и аппаратной сфер, но кадротрясения подобного апрельскому – июльскому больше не будет. Возможна, впрочем, и другая логика, согласно которой смысл произведенных замен не в фиксации нового равновесия, а, наоборот, в создании плацдарма для более масштабных изменений.

Насколько реализуемая сегодня кадровая стратегия эффективна? В статике – да, как вариант усиления контроля за системой, перемешивания карт по-новому, ослабления всех игроков, кроме главного, и снижения риска их автономных и тем более согласованных действий. В динамике, однако, новая конструкция с очень жесткими связями и высоким центром тяжести никак не может оказаться эффективной. Причем не важно, куда система будет двигаться – в сторону либеральных политических и экономических реформ или, наоборот, закручивания гаек и выстраивания мобилизационной экономики.

Усиливающаяся централизация управления – и отраслевыми корпорациями, и регионами, рассматриваемыми как территориальные подразделения корпорации, – в кризис и по выходе из кризиса несет в себе большие риски, связанные главным образом с принятием решений и их реализацией. С финансовым ослаблением центра растет объективная потребность в децентрализации. И чем успешнее попытки противостоять ей выглядят сегодня, тем большие проблемы ждут систему завтра. Реализуемый вариант внешнего контроля – как жесткая буксировка одновременно нескольких десятков регионов и корпораций. Если в отношении регионов это происходит давно, то до сих пор проблему невозможности управлять всем одновременно из единого центра смягчала растущая автономизация корпораций. Сейчас централизация идет и в региональной, и в корпоративной плоскостях, и общее снижение гибкости конструкции системы уменьшает ее адаптивность к изменению внешних условий и способность к движению.

http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/08/08/652063-n...