Падение цен на нефть в июле-августе текущего года поставило под сомнение майский макроэкономический прогноз Минэкономразвития на 2016-2018 годы, взятый за основу при подготовке проекта Основных направлений бюджетной политики, и привело к возврату в кризисный режим, однолетнего бюджета.
Таблица 1. Макроэкономический прогноз и бюджетные показатели при цене нефти $50 за баррель
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
| Цена на нефть Urals, $/барр | 97,6 | 50 | 50 | 50 | 50 |
| Среднегодовая инфляция | 7,8 | 15,9 | 8,2 | 7 | 6,2 |
| Курс доллара, руб./$ | 38 | 61,6 | 63,6 | 69,1 | 68,9 |
| Доходы федерального бюджета, млрд руб. | 14497 | 12789 | 12917 | 13821 | 13660 |
| Расходы по бюджетному правилу, млрд руб. | 14832 | 15215 | 15865 | 16651 | 14518 |
| Баланс, млрд руб. | -335 | -2426 | -2948 | -2830 | -858 |
| Баланс в % к ВВП | -0,5 | -3,2 | -3,8 | -3,3 | -1 |
| Источники финансирования дефицита, в том числе: | |||||
| Ценные бумаги, млрд руб. | 810 | 692 | 641 | ||
| Средства Резервного фонда, млрд руб. | 2138 | 299 | |||
| Дефицит ресурсов, млрд руб. | 1838 | 217 |
По сравнению с проектом ОНБП, доходы бюджета при цене на нефть $50 в 2016 и 2017 годах сокращаются примерно на 1 трлн руб., в 2018 году - более чем на 2 трлн руб. Расходы на 2016 и 2017 гг. соответствуют показателям из проекта ОНБП на 2016-2018 годы, рассчитанных на основе запланированных на ближайшие два года расходов (на основе "нижней границы" бюджетного правила). На 2018 год расходы соответствуют доходам бюджета при базовой цене на нефть плюс 1% ВВП. Дефицит федерального бюджета в 2015-2017 годах превышает 3% ВВП, в 2018 году снижается до 1% ВВП.
Как может быть профинансирован такой дефицит? Основных источников два: средства Резервного фонда и государственные заимствования на внутреннем и внешнем рынках. В проекте ОНБП на 2016 год предусмотрены государственные заимствования в объеме 810 млрд руб. (после отрицательных величин в 2015 году). Если эти оптимистические планы реализуются, средств Резервного фонда хватит, чтобы профинансировать бюджетный дефицит в 2016 году, на начало 2017 года объем фонда составит 300 млрд руб. Если предположить, что сальдо операций на внутреннем и внешнем долговых рынках окажется нулевым (тоже неплохой результат), средства Резервного фонда иссякнут уже в 2016 году, к тому же уже в 2016 году для финансирования дефицита придется где-то найти еще 500 млрд руб. В драматичном 2017 году, при наличии государственных заимствований, после расходования остатков Резервного фонда для финансирования бюджетного дефицита потребуется изыскать еще 1,8 трлн руб. При отсутствии заимствований, а заодно и Резервного фонда, потребуются 2,8 трлн руб. Дефицит ресурсов сокращается до 200 млрд руб. в 2018 году, но только лишь за счет резкого снижения расходов федерального бюджета (ничто не будет подпирать их снизу.) Динамика расходов федерального бюджета в неизменных ценах представлена на Рис.1. При формальном соблюдении бюджетного правила, в 2018 году расходы федерального бюджета снижаются к уровню 2014 года (более чем на 25%), это снижение происходит неравномерно, к 2017 году оно составляет 17%.
Рис. 5 Динамика расходов федерального бюджета в реальном выражении при цене нефти Urals 50 долл./барр. (2014 г. = 100)
Как видно из данных Таблицы 1 и Рис. 1, особенно остро проблема нехватки ресурсов для финансирования бюджетного дефицита встает в 2017 году, в 2018 году придется столкнуться с резким сокращением расходов. Проблема нехватки финансовых ресурсов может быть решена тремя способами. Можно использовать ликвидные средства Фонда национального благосостояния, переведя их в Резервный фонд, прибегнуть к эмиссионному финансированию или модифицировать бюджетное правило (отказаться от бюджетного правила). Сразу отметим, что мы противники эмиссионного финансирования. Если предположить, что цена на нефть $50 за баррель является не временным явлением, а new normal на среднесрочную перспективу, разумно было бы отказаться от требования устанавливать расходы в соответствии с уже запланированными. Это позволило бы использовать средства Резервного фонда, а возможно и Фонда национального благосостояния, для сглаживания траектории снижения расходов, а не для экстренного латания дыр.
В заключение посмотрим, что произойдёт с бюджетными доходами и дефицитом при цене нефти $40 за баррель. Соответствующие данные приведены в Таблице 2.
Таблица 2. Макроэкономический прогноз и бюджетные показатели при цене нефти $40 за баррель
2014 |
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
Цена на нефть Urals, $/барр | 97,6 | 50 | 40 |
40 | 40 |
Среднегодовая инфляция | 7,8 |
15,9 | 9,3 | 7,3 | 6,2 |
Курс доллара, руб./$ | 38 | 61,6 | 77,7 | 81,9 | 80,1 |
Доходы федерального бюджета, млрд руб. | 14497 | 12789 | 12434 | 13070 | 12894 |
Расходы по бюджетному правилу, млрд руб. | 14832 | 15215 | 15865 | 16651 | 13763 |
Баланс, млрд руб. | -335 | -2426 | -3431 | -3580 | -869 |
Баланс в % к ВВП | -0,5 |
-3,2 | -4,3 | -4,2 | -1 |
Источники финансирования дефицита, в том числе: | |||||
Ценные бумаги, млрд руб. | 810 |
692 | 641 | ||
Средства Резервного фонда, млрд руб. | 2437 | 299 | |||
Дефицит ресурсов, млрд руб. | 184 | 2888 | 228 |
Данные Таблицы 2 не привносят ничего качественно нового в наш анализ. Можно отметить лишь то, что средства Резервного фонда при сохранении бюджетного правила заканчиваются в 2016 году даже при оптимистичных предположениях о государственных заимствованиях.
Таким образом, действующее бюджетное правило не позволяет обеспечить плавную траекторию расходов федерального бюджета при перманентно низких ценах на нефть. Бюджетное правило придется изменить, используя ресурсы Резервного фонда и ФНБ для плавной адаптации расходов к более низким уровням доходов.
Чернявский Андрей, Институт "Центр развития" НИУ ВШЭ