Aleksandr Kramar
0
All posts from Aleksandr Kramar
Aleksandr Kramar in Aleksandr Kramar,

О бюрократии. Чрезмерное количество чиновников тормозит развитие России

Чиновники мешают развиваться экономике России

БЮРОКРАТИЯ
(от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне. Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки идеальной бюрократии

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Существует даже специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. На современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. В императорском Китае существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

В эпоху буржуазных революций бюрократизм пытались неоднократно уничтожить, но построить систему управления без ее профессионализации  оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство ("срастаются" власть-собственность).

Европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Современные критики европейской бюрократии не довольны раздутостью штатов бюрократических организаций и низкой эффективностью их работы, неспособностью решать непредвиденные ситуации, свести воедино организационные и индивидуальные цели.

Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая.В современных условиях неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Американский социальный психолог  Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление "отстаёт от жизни", оставаясь все еще «рассадником» традиционной устаревшей бюрократии. Передовой креативной технологии управления "краудсорсинг" "посвящён" блог   http://www.comon.ru/user/relgros/blog/post.aspx?index1=60540

Развитие бюрократии в России

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств возникла еще в Московской Руси. В XVI в. были образованы функционально-специализированные органы государственного управления "приказы" (аналоги современных министерств), работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. Петровские реформы были направлены на построение в стране государственной бюрократии по европейскому типу. Однако, в итоге сложившаяся в императорской России бюрократия по своим характеристикам тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России, не превратившись в европейскую бюрократию, а сформировав в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Экономические реформы при Горбачёве и Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. При проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако и в современной путинской России власть бюрократии остается крайне не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их значительно возросло даже по сравнению с советским периодом.

  
 

Доклад правительственной комиссии 

Чиновников стало слишкои много, и с каждым голом они обходятся государству всё дороже - констатируют правительственные эсперты. Бюрократию - надо уменьшать на 30%, а оставшихся - заставить хорошо работать.

В итоговом докладе экспертов по корректировке долгосрочной стратегии развития страны до 2020 г., переданном в правительство, содержатся такие цифры. За 10 последних лет численность госслужащих всех уровней выросла в 1,4 раза и составила в конце 2010 г. — уже 1,65 млн. Число чиновников растет, а население в целом сокращается. По итогам 2010 на 100 000 россиян приходится 1171 чиновника, 10 лет назад их было 794 (в 1,5 раза меньше). Чтобы показать, как размножились бюрократы, эксперты приводят аналогию с США: там на 1000 жителей приходится в 4 раза меньше налоговиков, чем в России, и в 2,5 раза меньше таможенников.

Сейчас из 1000 работающих россиян 25 — чиновники, в 2000 их было 18, а в 1994 — 15. В России численность госслужащих избыточна, они мешают росту экономики, они стране не по карману - считают составители правительственного доклада. Только на оплату их труда бюджеты всех уровней тратят около 67 млрд руб. в месяц, или 804 млрд руб. в год. Если бы сократить их хотя бы до уровня 2000, экономия составила бы примерно 240 млрд в год. Если учесть траты бюджета на помещения, транспорт, связь и проч., суммы могут быть удвоены, полагает директор Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Андрей Клименко.

Правительственные эксперты предлагают к 2020 сократить чиновников на 30%, половину сэкономленного потратить на повышение зарплат оставшимся — и то останется 120 млрд руб., или 1,3% ВВП. Оставшимся после сокращения нужно повышать производительность, введя стимулирующую систему оплаты труда. Сейчас чиновники работают хуже, чем люди в других секторах экономики. По оценке заместителя гендиректора Центра развития при ГУ-ВШЭ Евгения Миронова, за 10 лет производительность труда чиновников упала примерно на 20%.

С 2000 государство дважды пыталось уменьшить количество чиновников. В начале 2000-х  дебюрократизация провалилась, потому что после административной реформы 2004 количество госслужащих опять стало увеличиваться. Последний раз попытка сокращать чиновников предпринималась в 2010 по инициативе президента Медведева. Тогда Минфин предложил сократить 120 507 работников федеральных органов(20% численности), чтобы сэкономить 43,4 млрд руб. Пока существенного уменьшения числа чиновников не произошло: министерства и ведомства скинули из штатного расписания пустые позиции, пенсионеров. Бюрократы саботируют решение Президента.

Как у них 

В современной России один чиновник "кормится" от 84 граждан (включая детей, пенсионеров, студентов, малоимущих). В СССР в 1985 один чиновник приходился на 114 жителей страны (при этом чиновники управляли всей хозяйственной структурой государства, а бюрократический аппарат "жестоко" критиковался за чрезмерную раздутость и неэффективность). По данным 2005 - 2010 во Франции один чиновник приходится на 190 граждан, в Беларуси - на 176, в Украине - на 170, в Литве - на 165, в Германии - на 163, в США - на 147.

Хуже нас: Эстония - на 50, Латвия - на 26, Китай - на 19 (здесь жёсткая административно-командная система восточного типа).

Система государственного коррупционизма 

Ведущий научный сотрудник института экономики РАН Александр Потемкин пишет в своей монографии: "В России сформировалась беспрецендентная система хозяйствования – бюрократическая, представляющая собой конгломерат рыночной, планово-административной и феодальной систем.

Помимо заработной платы
, которая в несколько раз выше чем у ученых, преподавателей, врачей, библиотекарей, чиновник получают взятки этот источник доходов является главным для бюрократии. По оценкам Минэкономразвития, на взятки уходит более 10% всех доходов страны. Это официальные цифры. Думается, что они занижены как минимум в 1,5–2 раза (лично я считаю, что из-за распила коррупционерами госбюджета и эта цифра очень занижена). С учетом же доходов бюрократической элиты от прямого и скрытого участия в хозяйственной деятельности госмонополий и олигархических структур, заработной платы чиновников и прочих расходов на содержание бюрократических аппаратов всех уровней, бюрократическая система поглощает до 35–40% доходов страны (тоже считаю, что цифра занижена). И эти цифры с каждым годом увеличиваются.

Деньги, выплаченные чиновникам в виде взяток, изымаются из экономики страны: крупные взяточники хранят их на оффшорных счетах, мелкие – «в чулках». Мало того, взятки, которые чиновники берут с предпринимателей, учитываются в цене на продукцию их предприятий. В итоге рост цен за счет взяток составляет около 5% в год (тоже, вероятно, цифра несколько занижена). Таким образом, годовой рост инфляции более чем на 40% обеспечивается «коррупционным налогом», которым чиновники обкладывают бизнес."

Рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать всему российскому обществу в ходе будущих реформ.

http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/sociologiya/BYUROKRATIYA.html?page=0,0
http://info-graphic.ru/_nw/3/86331704.jpg
http://www.vedomosti.ru/politics/news/1458712/armiya_putina
http://gaj-rashit.ya.ru/replies.xml?item_no=36
http://svpressa.ru/economy/article/27995/