Сергей Журавлев
9
All posts from Сергей Журавлев
Сергей Журавлев in Сергей Журавлев,

Давай, до свидания, национальное благосостояние!

1. В июне, встречаясь в Шанхае с коллегами из стран БРИКС, Антон Силуанов заодно сообщил журналистам об идее Минфина консолидировать средства Резервного фонда и ФНБ. В дальнейшем Минфин уточнил, что хоть средства и сольются, но сами оба фонда всё же останутся. Возможно, чтобы ограничить притязания вечно нуждающихся в бюджетной поддержке госбанков и нефтегазовых компаний размерами нынешнего ФНБ, который далее пополняться уже не будет. По словам министра, Минфин пока что только предложил правительству подумать о таком слиянии. Результаты этих раздумий еще никак не материализовались.

2. Немного истории. Замысел разделить Стабфонд, образованный в 2004г. для учета накопленного профицита бюджета, на 2 суверенных фонда, состоял в том, чтобы учитывать в одном из них, Резервном, «временные» нефтегазовые сверхдоходы бюджета, возникающие из-за колебаний цен нефти, отдельно от «постоянных», которые существуют просто из-за того, что нефть в стране есть, и использовать доходы от размещения этих средств потом, когда нефть кончится. Поэтому поначалу он получил название Фонд будущих поколений. А мог бы называться и Пенсионным фондом, подчеркивая место нефтедобывающих стран в мире, как рантье, живущих сначала на природную ренту, а затем, после того как ресурсы будут проедены, на проценты от отложенной части природной ренты - по аналогии с пенсионными сбережениями. Но в итоге название сменили на более нейтральное и ничего не обозначающее – Национального благосостояния.

3. К разделению фондов прилагалось и новое бюджетное правило. «Цену отсечения» нефти, исходя из которой до этого определяли часть нефтегазовых доходов, пускаемую на текущие расходы бюджета, сменил «нефтегазовый трансферт», считаемый в долях ВВП. В первом и последнем бюджете, 2009г., скроенном с применением этого правила, этот трансферт был 5.5% ВВП. Все нефтегазовые доходы, что оказалась бы больше этого, шли бы сначала в Резервный фонд, а по достижении им 10% ВВП – в ФНБ. Правда, из-за кризиса бюджет пришлось править. Сальдо доходов и расходов сместились сразу на 10% ВВП, и о лимите на использование нефтегазовых доходов на текущие нужды задумываться уже не пришлось. Тем более, что они, кажется, и не достигли этих 5.5%, если посчитать ВВП в этом отношении, как полагается, с поправкой на изменение экспортных цен.


Для особо интересующихся можно добавить, что переход к такому, в долях ВВП, правилу отсечения сберегаемых нефтяных доходов, опирался на т.н. «правило постоянного не нефтяного дефицита», которое выводится из критерия максимизации дисконтированных бюджетных расходов нефтедобывающей страны за бесконечный период. В качестве решения такая модель предписывает поддерживать постоянный уровень бюджетных расходов по отношению к не нефтяному ВВП, независимо от объемов добычи нефти. Пока нефть есть, избыточные доходы от неё идут в финансовый фонд, доходы от которого будут финансировать тот же размер дефицита после истощения запасов.

Соответственно, инструменты размещения 2-х фондов должны быть различны. Если Резервный фонд, признанный смягчать колебания не только бюджетных расходов, но заодно - платежного баланса и обменного курса, по смыслу мало отличался от монетарных резервов ЦБ, и мог управляться по тем же принципам, где главное ликвидность, а не доходность, и обязательно размещаться в зарубежных активах, то ФНБ требовал гораздо более агрессивного инвестирования. В принципе он мог бы служить не только для скупки высокодоходных предприятий по всему миру, как это делают со своими фондами китайцы, но и размещаться во внутренние проекты, лишь бы они давали максимальный доход.

Правда, на практике дело свелось к управлению средствами обоих фондов в составе резервов ЦБ. С той только разницей, что часть ФНБ была размещена в госкорпорациях, делая и без того сладкую жизнь их менеджмента ещё более прекрасной, либо в т.н. «самоокупаемые» инфраструктурные проекты. Понятно, что ждать дохода от тех и других инвестиций можно ровно с тем же успехом, как тепла нынешним летом в Москве.

4. Изящная теория сохранения части нефтегазовых доходов для будущего, «пенсионного», использования быстро пришла в трудноразрешимую коллизию с жизненной прозой. Быть абсолютно уверенным, что доходы от зарубежных финансовых активов полностью заместят со временем в бюджете доходы от эксплуатации нефтяного богатства, довольно сложно, если не сказать - наивно. Несмотря на хорошие кредитные истории суверенов, в чьих инструментах размещаются сбережения, будущий пенсионер (кредитор, сберегатель) всегда рискует. Да и, чисто философски, не факт, что исторический островок капитализма с его фондами и процентами просуществует еще сколько-нибудь значимый срок, а не утонет в океане коммунистических и каких-либо еще альтернативных формаций.

Да и с этической точки зрения, оставлять часть доходов от добычи нефти в пользу будущих людей, которые, скорее всего, и так будут жить лучше нас, или во всяком случае – иначе, вряд ли разумно. Всё еще свеж пример рухнувшей 27 лет назад страны, которая, содержа текущие поколения в нищете, отправила в подарок будущим поколениям многочисленные заводы по производству железных болванок, в итоге оказавшиеся хламом.

5. Новое «старое» бюджетное правило, к которому вернулись в 2012г. – с ценой отсечения, средней за предыдущие 5-10 лет, сделало резервирование нефтегазовых доходов в ФНБ, «для будущих поколений», бессмысленным, поскольку привязывалось исключительно к колебанию цен, и не предусматривало каких-либо резервов, замещающих в будущем нефтяные доходы, как таковые. Хотя формально ФНБ сохранялся, но непонятно зачем. Ведь если бы цена нефти оставалась стабильной, отчисление средств туда так никогда и началось бы. К тому же, после 2 лет «эксплуатации» правило со скользящей средней громко село в лужу, поскольку никак не предусматривало, что может случиться 2-кратое падение цены нефти, как это было в 2014г. Очередное правило, с ценой отсечения 40 долл. за барр., которое окончательно войдет в строй в 2019г., также не предусматривает никаких ситуаций, когда сверхдоходы надо было бы раскладывать в 2 «корзины» с разными режимами управления.

6. Фактически Правительство уже при формировании бюджета на 2017-19гг. не делало различий между 2-мя нефтяными фондами. Предусматривалось, что средства ФНБ будут финансировать дефицит, после того, как Резервный фонд кончится. Фактически, однако, ситуация с бюджетными доходами оказалась лучше, чем планировалась, и РФ не кончится в этом году. Как ожидается, 623 млрд. руб. сверхплановых нефтегазовых доходов пойдут на его восстановление, а в новых бюджетных проектировках на 2018-20гг., расходование ФНБ предполагается значительно меньше, чем ожидалось в предыдущем 3-летнем плане. Тем не менее, пополнять ФНБ не планируется. 15 июня правительство одобрило поправки в Бюджетный кодекс, в числе которых - исключение из кодекса нормы о нормативной величине Резервного фонда РФ, после достижения которой, согласно существующему бюджетному правилу, власти начинают пополнять ФНБ.

7. Одновременно глава Минфина подчеркнул, что решения, которые были приняты по Фонду национального благосостояния в части инвестирования в инфраструктурные проекты, должны быть выполнены. Но оставшаяся часть ФНБ – ничем не отличающийся от Резервного фонда источник финансирования расходов федерального бюджета. Поэтому, действительно, нет большого смысла в сохранении каких-то формальных «перегородок» между средствами этих фондов.

ЖЖ