Никита Петров
1
All posts from Никита Петров
Никита Петров in Биржевые старости - ретроблог,

​Эра Кудрина

Сегодня исполнилось 54 года одному из долгожителей российской финансово-политической системы Алексею Кудрину. Он начал свою карьеру еще в питерской администрации Собчака, откуда попал в команду Ельцина, дольше чем кто-либо в новейшей истории – 11 лет - был министром финансов России и, если верить слухам, вполне может вернуться в пул правящей элиты. Фигура достаточно противоречивая: кто-то считает его спасителем России, т.к. именно за счет аккумулированной Кудриным подушки безопасности страна смогла пережить кризисную волну 2008 года, кто-то видит экс-министра злым гением, который системно препятствовал инвестициям в модернизацию экономики, своим скопидомством еще больше подсаживая РФ на нефтяную иглу. Впрочем, сегодняшняя старость – больше про достижения. Дублирую материал из «Коммерсанта» 2011 года, который обобщил успехи г-на Кудрина.

Погашение внешнего долга РФ

Проект погашения государственного внешнего долга России — крупнейший и наиболее эффектный проект Алексея Кудрина в должности министра финансов. На старте проекта РФ была должна миру более $143 млрд, из которых $93 млрд были взятые на себя Россией долги бывшего СССР. На старте программы предполагалось, что она затянется на десятилетия: Минфин приступил к проекту в 2001 году, и уже тогда в адрес Алексея Кудрина высказывалась критика, погашение госдолга многие политики, в том числе околоправительственные, считали ложным приоритетом. К 2006 году, когда в целом активная часть программы была завершена (этому способствовала не только конъюнктура нефтяных цен, гораздо более слабая, чем в последующие годы, но и налоговая реформа), расходы на обслуживание госдолга РФ не были опасны как фактор, блокирующий экономический рост. Наиболее заметным следствием реформы стало изменение международного позиционирования России — став нетто-кредитором в системе международных заимствований, РФ стабилизировала свой реальный статус и в международных финансовых организациях, и в G8.

С момента своего назначения на должность министра финансов Алексей Кудрин проводил последовательную политику по сокращению внешнего госдолга РФ, накопленного как в советский период, так и после 1991 года. Эта программу, де-факто продолжавшуюся до 2006 года, когда был завершен обмен второй части коммерческой задолженности СССР на еврооблигации РФ, а статус РФ как надежного заемщика подтвердил саммит G8 в Москве, логично завершил переход РФ в статус международных кредиторов. В октябре 2010 года правительство РФ обсуждало с Исландией предоставление ей кредита на спасение экономики, а в 2011 году Минфин готов был участвовать в спасении уже целого Евросоюза: предложение Алексея Кудрина вложиться в бумаги Европейского фонда финансовой стабильности было обнародовано за считаные дни до его отставки.

За год — с назначения в августе 2000 года управляющим от РФ в Международном валютном фонде (МВФ) до сентября 2001 года — Алексей Кудрин провел инвентаризацию всех внешних долгов РФ. На тот момент объем государственного внешнего долга РФ составлял $143,3 млрд, из которых $93,3 млрд были долгами СССР, а $50 млрд — «новыми» долгами, образовавшимися после 1991 года. В 1991 году, когда СССР объявил мораторий на платежи по внешнему долгу, непогашенными остались связанные целевые кредиты, полученные во второй половине 80-х, и несвязанные финансовые или банковские кредиты, привлеченные в 1990–1991 годах в сумме $61,8 млрд. В нее входили и $28 млрд долга Парижскому клубу. Весь внешний долг на начало 1999 года оценивался в 146,4% ВВП.

Уже в октябре 2001 года господин Кудрин сделал первый шаг к сокращению госдолга, подготовив поручение президента досрочно погасить задолженность ЦБ перед МВФ ($11,7 млрд). Окончательно он был погашен в феврале 2005 года — притом что по графику платежи должны были осуществляться до 2008 года. Экономия на процентах составила $204 млн — впоследствии она была использована для финансирования созданного в 2006 году инвестиционного фонда РФ.

В продолжение этого процесса в ноябре 2002 года Минфин начал обмен «коммерческой» задолженности СССР — за три последующих года РФ выплатила по долгу вместе с процентами более $56 млрд. На январь 2004 года основной госдолг РФ сократился до $119 млрд, что позволило Минфину заявить: по основным показателям долговой нагрузки РФ относится к государствам с умеренным уровнем долга, отношение платежей по госдолгу к экспорту товаров и услуг в 2003 году составило 10%, к доходам федерального бюджета — около 17,8%. В феврале 2004 года РФ полностью расплатилась с Германией по долгам бывшего СССР бывшей ГДР, перечислив последний транш «живыми» деньгами в размере $75 млн (всего РФ заплатила немцам $500 млн).

В июне 2006 года Минфин договорился о досрочном погашении долга Парижскому клубу — с дисконтом $1 млрд. К 21 августа 2006 года Москва погасила весь долг перед Парижским клубом в размере $21,3 млрд, а общая экономия от долгосрочного погашения составила $7,7 млрд. К декабрю 2006 года завершился обмен второй части коммерческой задолженности бывшего СССР на еврооблигации РФ на общую сумму $1,075 млрд — в структуре внешнего долга РФ долг СССР сократился со $130 млрд в начале 2000 года до $4,9 млрд.

В 2005–2006 годах Минфин активно участвовал в подготовке саммита G8 в Москве. До этого РФ допускали только к обсуждению политических проблем, в феврале же 2006 года страны G7 и РФ на равных обсуждали уже и экономические проблемы. Триумф Москвы, впрочем, был смазан: к обсуждению были допущены лидеры и других развивающихся стран — ЮАР, Индии, Китая и Бразилии. Однако в октябре 2010 года РФ сделала первую крупную заявку на переход в категорию международных кредиторов, пообещав предоставить кредит €4 млрд на спасение экономики Исландии. Кредит, впрочем, выдан так и не был.

Отметим, что из долгов беднейших стран РФ Минфин отчетливо выделял безнадежных, из которых РФ извлекала политический капитал. Так, в июне 2003 года Алексей Кудрин объявил, что из списанных за последние пять лет $35 млрд долгов беднейших стран бывшему СССР $5,5 млрд попадают под категорию «официальная помощь в развитии беднейшим странам». В результате, по его подсчетам, по объемам поддержки беднейших стран РФ на тот момент занимала третье место в мире, а по отношению этого объема такой поддержки к ВВП — первое. В продолжение в мае 2005 года Алексей Кудрин договорился в Дамаске с премьер-министром Сирии Мухаммедом Наджи аль-Отри о списании 73% сирийских (прежде всего военных) долгов.

Налоговая реформа

Налоговая реформа, инициированная Алексеем Кудриным в 2000 году, оказала наибольшее влияние на всю последующую экономическую политику РФ в течение десятилетия и стала, по сути, каркасом для всех других содержательных изменений в большинстве сфер, подконтрольных Кремлю и Белому дому. Технически именно она предопределила и появление дела ЮКОСа в 2003 году, и «нефтяное изобилие» 2007–2008 годов, и неожиданно быстрое восстановление экономики после кризиса 2008–2010 годов. Ключевые моменты реформы — введение системы экспортных пошлин и НДПИ для нефтяных компаний (в случае с «Газпромом» движение по этому пути удалось начать лишь в 2011 году), усиление налогового администрирования, ликвидация «внутренних офшоров», перераспределение доходов от региональных бюджетов к федеральному и «налоговая централизация». Налоговая реформа, плюсы и минусы которой определили большую часть характерных черт «эпохи президента Путина», позволила в 2007–2009 годах резко нарастить объемы социальных расходов и начать второй раунд обсуждения реформы системы здравоохранения и пенсионной реформы — инициативы 2002–2003 годов в этой области были неудачными и не имели финансовой базы.

Налоговые реформы Алексея Кудрина начались с пересмотра налогообложения «нефтянки». В октябре 2000 года господин Кудрин возглавил комиссию Белого дома по защитным мерам во внешней торговле (основная ее задача в то время — корректировка экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты). В декабре того же года он подготовил доклад о результатах совместной работы Министерства по налогам и сборам (МНС) и Минэкономики, которым было поручено разобраться с налогообложением в отрасли. Предваряя доклад, в ноябре 2000 года Алексей Кудрин объявил о том, что «результаты проверки нефтяных компаний выявили масштабное сокрытие их прибыли». Немедленных претензий никому предъявлено не было — но в 2003–2004 годах на базе этих исследований Минфин подготовил ряд поправок к Налоговому кодексу (НК), повысив экспортные пошлины на нефть и НДПИ. Материалы Минфина также использовались для формулировки налоговых претензий к ЮКОСу. Параллельно финансовое ведомство вело атаку на местные налоговые льготы: в ноябре 2003-го Алексей Кудрин предложил Госдуме с 1 января 2004 года упразднить действие чукотских, мордовских и калмыцких налоговых льгот по налогу на прибыль. Этим «внутренним офшором», по данным Минфина, пользовались ЮКОС, «Сибнефть» и десятки компаний помельче, сэкономившие на этом в 2002 году $1,5 млрд налога на прибыль. Госдума удовлетворила предложение без возражений.

В марте 2003-го Минфин представил, а правительство одобрило план новой налоговой реформы на 2003–2005 годы. Этому решению предшествовал длительный и публичный конфликт между Алексеем Кудриным и тогдашним премьером Михаилом Касьяновым — последний утверждал, что представленные Минфином предложения о снижении ставки НДС на 2% «нельзя признать налоговой реформой». Господин Касьянов обвинял господина Кудрина в том, что правительство с декабря ждет от Минфина предложений по этой реформе, а финансовое ведомство так и не может решить, какой налог надо снижать в первую очередь — НДС или ЕСН. Суть предложений Минфина заключалась в снижении базовой ставки НДС с 20% до 18% с сохранением льготной 10-процентной ставки для ряда товаров (100 млрд руб., или 0,7% ВВП выпадающих доходов бюджета). Упрощение возврата НДС при капстроительстве снижало налоговую нагрузку еще на 60 млрд руб., или на 0,4% ВВП, отмена налога с продаж, которую правительство уже утвердило,— на 0,4% ВВП, другие решения — еще на 0,5% ВВП. В сумме это давало требуемые 2% ВВП снижения налоговой нагрузки на экономику. Михаилу Касьянову пришлось согласиться с таким вариантом — в первоначальных бюджетных расчетах реформа была бы обеспечена твердым рублем только на 0,46% ВВП. Тогда же было запланировано, что в 2005 году единый социальный налог должен быть снижен с 36,5% до 26% (с сохранением регрессивной шкалы).

Планировалось и снижение в 2006 году НДС до 16% (с ликвидацией всех льгот) — но этого так никогда и не произошло. В апреле 2004 года правительство завершило налоговую реформу, одобрив законопроектами поправки к Налоговому кодексу. Снижение налогов было компенсировано ростом налоговой нагрузки на нефтяную отрасль — ростом экспортных пошлин и НДПИ. По расчетам Минфина в 2004 году, фискальный нажим был усилен прежде всего на восемь крупнейших нефтяных компаний, добывающих 80% всей нефти. По расчетам Минфина, «сверхприбыль» нефтяных компаний (то, что изымалось у них в бюджет) в 2004–2005 годах должна была составить $5 млрд.

Отметим, что аналогичное повышение налогового бремени для «Газпрома», которое в 2006–2011 годах Алексей Кудрин пытался увязать с решением различных финансовых проблем правительства (в том числе и с возможным снижением НДС в 2006-м), ему удалось согласовать с правительством Владимира Путина только перед самой отставкой и под угрозой дисбаланса предвыборного бюджета 2012 года.

В марте 2005 года под давлением Алексея Кудрина правительство Михаила Фрадкова полностью отказалось от идеи снизить с 1 января 2006 года НДС с 18% до 13%. Взамен Минфином и МЭРТ предложена оптимизация администрирования НДС и налога на прибыль. 14 марта 2005 года Алексей Кудрин пообещал “Ъ”: «Мы вернемся к вопросу о снижении налогов через три года», то есть в марте 2008 года. В марте 2008 года правительство Владимира Путина это обещание не выполнило, а Алексей Кудрин не напоминал. Тем не менее дискуссия о возможности снижения НДС до 13% регулярно возобновлялась в правительстве весь 2006 год. И в начале 2007-го — вплоть до отставки Михаила Фрадкова с поста премьера. Идею снижения НДС в 2008 году пытался реанимировать президент Дмитрий Медведев, но она была тогда же окончательно похоронена Минфином в рамках дискуссии о пенсионной реформе и замене ЕСН страховыми взносами.

С тех пор Алексей Кудрин не допустил никакого снижения налогов вплоть до 2011 года. По его инициативе налоговая реформа трансформирована в совершенствование налогового администрирования. Этот процесс был начат в марте 2004 года — тогда должность руководителя свежесозданной Федеральной налоговой службы получил бывший глава петербургского управления МНС Анатолий Сердюков. Алексей Кудрин публично это назначение не лоббировал, но и не противился ему; бывший министр налогов и сборов Геннадий Букаев безрезультатно обращался к Алексею Кудрину за помощью в сохранении своего поста.

Продолжение налоговой реформы планируется и на 2012 год. Еще в конце 2006 — начале 2007 года Минфин подготовил первый вариант законопроекта о трансфертном ценообразовании, жесткость которого не вызвала поддержки даже у ФНС: ведомство намеревалось поручить налоговикам контролировать все сделки между взаимозависимыми лицами внутри страны на сумму свыше 100 млн руб., а также определенные категории внешнеторговых операций. Закон был принят только в июле 2011 года. Одновременно Минфином подготовлены дополнения в Налоговый кодекс, вводящие понятие «консолидированная группа налогоплательщиков». По нему новые, более жесткие правила доначисления налогов из-за использования нерыночных цен не будут распространяться на так называемых консолидированных налогоплательщиков. Минфин специально подчеркивал, что критерии сознательно определены таким образом, чтобы в первые три года действия закона консолидацией смогли воспользоваться не более 10–20 крупных структур.

Бюджетная реформа

Свой первый бюджет 2001 года Алексей Кудрин составил исходя из скромных $18–19 за баррель и в условиях отказа МВФ предоставлять стабилизационные кредиты. С тех пор господин Кудрин никогда не опирался на доходы от конъюнктуры, хотя она его ни разу не подвела. Стабилизационный фонд, который считался в середине 2000-х альтернативой стратегии массированных госинвестиций, выполнил свои функции в кризис такого масштаба, который правительство физически предусмотреть не могло. Победа нынешних союзников Дмитрия Медведева в споре с Алексеем Кудриным при переносе старта американского долгового кризиса на два года могла бы вызвать в экономике России, лишенной резервного фонда, катастрофу. Сторонники идеологии бюджетного консерватизма, заложенного и в Бюджетный кодекс, и в большинство документов правительства, основной угрозой в возможном отказе от итогов бюджетной реформы видят именно риски повторения такого сценария при новом витке мирового финансового кризиса.

Уже в 2001 году министр финансов Алексей Кудрин предпринял первую попытку изменить бюджетные правила 90-х годов — перевести допдоходы 2001 года в финансовый резерв 2002 года. Уже в 2003 году Минфин предложил трансформировать финансовый резерв в стабилизационный фонд, который начал наполняться доходами в 2004 году. Алексея Кудрина мало интересовали инвестиционные возможности такого фонда — он настойчиво отстаивал консервативный подход его хранения в устойчивых низкодоходных активах под контролем Минфина и ЦБ. В качестве уступки за неприкосновенность стабфонда в 2005 году Минфин согласился на создание в бюджете-2006 инвестиционного фонда. Тогда же Алексей Кудрин впервые сформулировал свое отношение к созданию инновационной экономики, которую президент Дмитрий Медведев возвел в ранг национальной политики в 2007 году: «Если инфляция выше 3%, все разговоры об инновационной экономике — болтовня». В 2008 году стабфонд был разделен на резервный фонд и фонд будущих поколений, и большая часть резервного фонда была потрачена на антикризисные мероприятия правительства 2009 года.

Консервативное отношение к средствам стабфонда Алексея Кудрина объясняется неудачной попыткой прямо сократить госрасходы. Созданная им в 2002 году комиссия по оптимизации бюджетных расходов не смогла добиться поставленной цели сокращения госрасходов на 1% ВВП — расходы поддались только на 0,2% ВВП. После этого опыта Алексей Кудрин сменил тактику — ежегодно усложняя правила формирования бюджета. В 2004 году Минфин заменил годовой бюджет трехлетним финансовым планом. В Бюджетном кодексе была изменена бюджетная классификация, делавшая расходы более прозрачными для Минфина, и был законодательно определен строгий график подготовки бюджета. В 2006 году эта реформа дополнена новыми предложениями — «раздельным учетом нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов» федерального бюджета, а сам бюджет был окончательно переведен на трехлетнее планирование. Тогда же сделанная Минфином попытка полностью изымать из экономики нефтегазовую ренту потерпела провал, но в ходе дискуссий по этой проблеме Алексею Кудрину удалось существенно расширить источники наполнения стабфонда за счет НДПИ на нефть, природный газ и газовый конденсат, а сам размер фонда был привязан в процентах к размеру ВВП.

Вся конструкция бюджета, подготовленная за этот период Минфином, в полной мере была использована на выполнение социальных планов Владимира Путина — повышение зарплат бюджетникам и пенсионную реформу. В мае 2010 года Минфин подготовил новый этап бюджетной реформы. Основной элемент реформы — перевод 90% бюджетного финансирования на программный метод. Идея была поддержана правительством только на уровне концепции — реализация реформы дошла до утверждения Белым домом перечня из 40 госпрограмм, которые предполагалось запустить с 2012 года. Но в 2011 году реформа была отложена на год по предвыборным обстоятельствам — ведомства не справились с составлением госпрограмм в рамках жесткой бюджетной экономии и необходимостью исполнять предвыборные обещания президента и премьера.

Реформа управления государственными финансами

Система управления государственными финансами не в меньшей степени, чем налоговая реформа, изменила с начала 2000-х лицо российской экономики. Именно действия Алексея Кудрина, а позже — альянса министра финансов с новым главой ЦБ Сергеем Игнатьевым позволили уйти от «экономики банков» 90-х к «экономике компаний» 2000-х. Во многом именно это поддержало политическую власть президента Владимира Путина в борьбе с преимущественно банковскими по происхождению «олигархами», и именно это стало основой «нового госкапитализма» и экономики госбанков. В отличие от идеи концентрации государственных финансов в управляемом Минфином секторе, идея Минфина о быстрой приватизации госбанков, равно как и продолжение реформ в секторе госучреждений, пока под вопросом. Первое зависит от того, пойдет ли будущее правительство на приватизацию не только госбанков, но и госактивов в целом. Второе — от готовности этого правительства в целом воспринимать эту часть идей Алексея Кудрина: в удачном случае социальный эффект от завершения этого процесса может быть не менее силен, чем от любого другого завершенного проекта бывшего вице-премьера и его команды.

Одной из уже практически забытых, но крайне важных с любой точки зрения реформ, проведенных Алексеем Кудриным, была реформа всей системы государственных финансов. Процесс этот начался еще в ноябре 2000 года, когда Государственный таможенный комитет был переведен на казначейское обслуживание. Этими довольно скромными на вид действиями Алексей Кудрин определил во многом сам характер российского госкапитализма: и «семибанкирщина» 90-х, и вообще власть банковского сообщества, оспариваемая политически и командой Бориса Ельцина, и с большим успехом командой Владимира Путина, строились в своей основе на возможности банков работать с государственными финансами. Уже в декабре 2002 года Алексей Кудрин призвал губернаторов и местные власти как можно быстрее отказаться от обслуживания своих бюджетов в собственных казначействах и передать все средства Федеральному казначейству, которое становится базой для новой системы госфинансов.

В 2002 году началась и подготовка создания новой конструкции управления госфинансами, госдолгом, международными резервами в интегрированном виде — она была создана к 2004 году. Обойтись силами только Минфина в этом вопросе было невозможно — в марте 2002 года Алексей Кудрин инициировал выдвижение замминистра финансов Сергея Игнатьева на пост председателя ЦБ вместо Виктора Геращенко.

Современная система госфинансов сейчас кажется существовавшей всегда, тем не менее на практике еще в 2003 году альтернативы этому пути выглядели совершенно реалистичными. В феврале 2003 года Минфин подготовил стратегию развития банковского сектора на 2004–2005 годы и на период до 2008 года. Этот вопрос остался нерешенным с февраля 2003 года. Но по решению тогдашнего премьер-министра Михаила Касьянова стратегия была положена под сукно из-за разногласий с Минэкономики. В правительстве вспомнили о банковской реформе только в июне 2004 года и одобрили уже без возражений. Главное в концепции — ограничение числа мелких банков и усиление банковского регулирования, рост требований по достаточности капитала для всех банков с 2% до 10%.

Уже в феврале 2004 года Алексей Кудрин признал успешным завершение первого этапа банковской реформы, начатой в 2003 году. «Задачи прошлой стратегии на 90% исполнены и по объему капитализации банков, по кредитованию реального сектора. Мы ставили задачи принять закон о страховании банковских вкладов — он принят. Мы ставили задачи ввести ряд новых нормативов в надзоре — они введены. Например, достаточность капитала. Мы ставили задачу перехода на МСФО — с 1 января он введен, и все банки уже прошли предварительную подготовку специалистов. Мы ставили задачу вывести из состава коммерческих банков госучреждения, передать все пакеты Минимуществу и их продать. На 80% это исполнено»,— констатировал вице-премьер.

Впрочем, регулирование сферы госфинансов имело и обратную сторону — постепенное усиление роли в экономике госбанков, которые государство продавать не спешило. Еще в мае 2002 года Алексей Кудрин предложил правительству слияние Внешторгбанка и Внешэкономбанка СССР после предстоящей реорганизации последнего. Но реорганизация Внешэкономбанка СССР в Банк развития состоялась только в 2007 году, причем полуофициальные идеи постановки ВЭБа под общебанковский контроль и его приватизации потерпели крах: структура превращена в Банк развития. Внешторгбанк, переименованный в 2006 году в ВТБ, в июне 2002 года был выкуплен правительством у ЦБ за 42 млрд руб. Но в программу приватизации банк попал только в 2010 году — в феврале 2011 года государством были проданы 10% акций банка. Борьбу за сокращение доли государства в банковском секторе Алексей Кудрин не оставлял ни на один месяц. Так, в августе 2006 года разрабатываемая Национальным банковским советом стратегия развития госбанков предполагала в ближайшее время сокращение до контрольного пакета доли государства в Сбербанке и ЦБ. Довольно медленно шла и реализация идей Минфина по развитию специализированных госбанков. В рамках последнего и самого масштабного проекта Алексея Кудрина, «второй приватизации» в 2011–2015 годов, эту проблему, возможно, удастся решить (вместе с проблемой альянса государственных банков и компаний под государственным контролем — «Роснефти», «Транснефти», «Газпрома» (создающих с 2007 года фактически замкнутый кластер в экономике), но уже без вице-премьера.

Более сложные и масштабные идеи Алексея Кудрина в области интегрирования управления денежно-кредитной, финансовой политикой и банковского надзора увенчаться видимым успехом не успели — несмотря на то что обязательства двигаться по этому пути с целью снижения макрорисков в экономике Россия брала на себя с 2008 года на всех совещаниях G8 и G20. Движения в этой сфере были: так, в декабре 2010 года Алексей Кудрин пролоббировал упразднение Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), увольнение независимого от Минфина ее главы Владимира Миловидова и создание новой Федеральной финансовой службы, фактически подведомственной министерству. Но вопрос о создании действительно работающей макрорегуляторной структуры остается вопросом будущего правительства.

Также решением будущего правительства является и начатая в 2008 году Минфином реформа бюджетного сектора — основа готовящейся реформы и в госуслугах, и в здравоохранении, и в образовании. Реализация первой фазы реформы, проводимой под руководством и по настоянию Алексея Кудрина, к 2010 году показала как минимум устойчивость новой системы. Успех второй фазы новой системы во многом позволил бы правительству «замкнуть» итоги реформы госфинансов, отраслевых реформ в госсекторе и полного перехода бюджета в 2013 году на программный принцип. Возможный отказ правительства Дмитрия Медведева от продолжения этой реформы — один из основных рисков будущей экономической политики будущего президента Владимира Путина.

Реформа военных финансов

Участие Алексея Кудрина в военной реформе в России никогда не было излишне публичным, как и вся сфера обороны и военно-промышленного комплекса — хотя именно разногласия вице-премьера и президента в этой сфере стали формальной причиной отставки министра финансов. Впервые начав обсуждение военной реформы в 2002 году, Алексей Кудрин не успел завершить свою часть в этой работе, хотя бывшие и действующие члены его команды и занимались, и занимаются этой сферой — возможно, вице-премьер уволился из правительства, поскольку его не объявлявшиеся ранее проекты в этой области были отвергнуты.

Впервые Алексей Кудрин занялся проблематикой военной реформы именно в целом, не ограничиваясь чисто финансовой тематикой. В сентябре 2002 года по поручению президента Владимир Путина года он проводил переговоры с Союзом правых сил (СПС) о военной реформе армии. Переговоры прекратились сами собой — после снижения политического влияния СПС до нуля.

Темы финансист не составил — в июне 2003 года Алексей Кудрин впервые открыто выступил против роста оборонных расходов в бюджете на 2004 год. В сопроводительном письме к проекту бюджета Алексей Кудрин заявляет, что, как и в 2003 году, в 2004 году увеличивается рост расходов на национальную оборону. Тогда речь шла о росте в номинальном выражении в размере 46,9 млрд руб. Алексей Кудрин указывал на то, что планировалось, что затраты на оборону будут делиться в пропорции 60% — на содержание армии, а 40% — на закупки нового вооружения. Чтобы выдержать эту пропорцию, Минобороны должно было в 2001–2003 годах сокращать свою численность. Но генералитет не только этого не делал, но в «опережающем» порядке увеличивал денежное довольствие военнослужащих. В результате произошло «значительное утяжеление расходов на текущее содержание, что не позволяет выдерживать пропорции увеличения ассигнований на научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы, закупки и ремонт вооружения и военной техники в заданных объемах». Алексей Кудрин рекомендовал тогдашнему министру обороны Сергею Иванову «систематизировать и сокращать численность вооруженных сил».

В дальнейшем Минфин изменил тактику: непосредственно по вопросам военной реформы практически не высказывался ни Алексей Кудрин, ни его подчиненные (во всяком случае, за пределами чисто специальных вопросов), но оказывался постоянным поставщиком кадров в центральный аппарат Минобороны. Помимо самого министра обороны Анатолия Сердюкова, который до назначения в армию возглавлял подотчетное Минфину Министерство по налогам и сборам, в Минобороны из ведомства Алексея Кудрина в разное время были откомандированы Любовь Куделина (в 2004 году), Вера Чистова (2009) и Татьяна Шевцова (2010). Несмотря на периодическую замену представительниц Минфина в Минобороны, их главная задача не менялась — финансовое обеспечение военной реформы. До тех пор пока представители в Минфине напрямую курировали ход военной реформы, Алексей Кудрин воздерживался от публичной критики финансовых запросов военных.

В феврале 2010 года источники в Кремле начали сообщать о переходе права курировать военную реформу от Анатолия Сердюкова к заместителю секретаря Совета безопасности, бывшему начальнику Генштаба Юрию Балуевскому. В это же время Алексей Кудрин открыто объявил о своем несогласии с кремлевским вариантом госпрограммы вооружения стоимостью 20 трлн руб. до 2020 года. Эту же причину он использовал и для официального объяснения своих разногласий с президентом Дмитрием Медведевым в сентябре 2011 года.